Беков Хасмагомет Алаудинович, д.э.н., профессор,
ректор Института повышения квалификации государственных служащих
О создании федерального органа управления государственной службой
В условиях начатой в стране административной реформы крайне сложно защищать идею о создании нового федерального органа управления государственной службой. Однако я убежден, что это вполне оправданно.
Правило, согласно которому при наличии проблемы создается орган для организации решения этой проблемы, слишком уязвимо для критики, поэтому оставим его в стороне.
Прежде всего, необходимо определиться с критериями и правилами создания нового органа управления. Перечислим некоторые из них:
Объектом управления в нашем случае является подлежащий прямому и косвенному управлению многомиллионный корпус гражданских, муниципальных и военных служащих, распределенных в тысячах органов управления и учреждений. Главная характеристика этого объекта – не только численность государственных служащих, не только проблемы, связанные с формированием нормативно-правовой базы государственной службы, не только обучение государственных служащих и развитие кадровых технологий, а оптимизация самой системы государственного управления, т.е. административная реформа. Сложность последней связана не только с чисто человеческой болезненностью процедур передачи функций управления и штатов из одного органа в другой или их прямого сокращения в связи с оптимизацией управления и передачей государственных функций обществу. Сложность в том, что нередко это не просто передача функций, требующих для своего исполнения какого-то количества трудозатрат, а передача властных полномочий по распределению финансовых и иных ресурсов. Стоимость решений или цена административного ресурса в рамках указанных полномочий очень велика. Эти решения прямо или косвенно влияют на формирование и использование консолидированного бюджета РФ (2,7 трлн. руб., 2001 г.), валового внутреннего продукта (9 трлн. руб., 2001 г.), национального богатства (27,4 трлн. руб., 2001 г.). Кроме того, не следует забывать, что исследователи упорно называют цифру годового объема взяток на уровне 1,2 трлн. рублей (2003 г.).
Вот отсюда видно – если поделить эти суммы на число лиц, принимающих решения (ЛПР), - какова цена принимаемых ими решений. Она составляет десятки миллионов рублей на одного ЛПР в год. Без боя от таких полномочий не откажется ни один чиновник, ни одно ведомство. Поэтому мы наблюдаем сопротивление нововведениям уже сейчас - на дальних подступах к серьезной административной реформе.
Теперь спросим себя: сколько денег может потратить общество на постоянную работу по оптимизации всей системы государственного управления, включая и повышение эффективности работы государственных служащих как индивидуумов? Комиссионная форма организации управления может обеспечить не более 4000 чел. х час. трудозатрат, в то время как для систематической целодневной непрерывной работы по управлению государственной службой требуются трудозатраты не менее 200000 чел. х час в год. Это примерно 100 человек. Полагаю, что 100 человек для нового федерального органа управления государственной службой, вводимые дополнительно к 30 тысячам чиновников федеральных органов исполнительной власти в г. Москве, не слишком испортят экономическую картину содержания этого аппарата. Наоборот, ежедневная, системная, качественная работа этого органа позволит ежеквартально сокращать не менее 100 человек, а необходимые затраты на содержание этого органа (не более 70-80 млн. руб.) могут окупиться в первые же 6 месяцев. При этом ущерб из-за отсутствия этого органа может быть на порядок больше.
Если бы дело было только в штатной численности и затратах на содержание федерального органа, оно бы решалось просто. Можно было бы увеличить штаты и бюджет Минтруда и обязать его обслуживать две существующие комиссии по реформированию государственной службы и государственной системы управления.
Представляется, что это решение было бы менее эффективно, чем создание специального органа во главе с руководителем достаточно высокого ранга. Более высокого, чем уровень Министра труда или Министра экономики, развития и торговли.
Предположим, что во время приватизации в 1992 году страна сэкономила бы на создании федерального органа – Госкомимущества РФ. К чему привела бы экономия нескольких десятков миллионов долларов во время дележа национального богатства ценой в сотни миллиардов долларов? К грандиозным беспорядкам. Хотя и считается, что приватизация прошла относительно успешно, мы высказывались тогда и убеждены в этом сегодня: если бы в 1992 году потратили чуть больше денег и времени на информационную подготовку к приватизации государственных чиновников и общества, она прошла бы более успешно и, по крайней мере, не вызывала бы у общества столько запоздалых вопросов и претензий. Или возьмем знаменитые залоговые аукционы 1996 года – вполне возможно было создание временного государственного органа по их организации и это было бы экономически оправданно – ведь государство взяло в долг миллиард, а расплатилось десятками миллиардов долларов.
Решения в области реформирования государственной службы и государственного управления, как видим, чрезвычайно дороги и болезненны. Именно поэтому расхожее утверждение о том, что бюрократы не могут сами себя реформировать является действительно верным. И именно потому, что бюрократия не может сама себя реформировать, это должны сделать либо законодательная власть, либо первое политическое лицо государства, т.е. Президент РФ. В нынешних политических условиях приоритет должен быть отдан Президенту РФ. Следовательно, во главе федерального органа государственной службы должен стоять человек, весьма близкий к Президенту РФ и, возможно, прямо подчиненный ему. К тому же согласно нашей Конституции именно Президент РФ может и должен заниматься этой работой. Но он же несет за неё и ответственность. А она может быть очень высокой при кардинальных реформах. Ясно, что человек, которому Президент доверяет свою политическую безопасность, должен быть близок ему по всем параметрам.
Опыт зарубежных стран и истории России подтверждает это вывод. Вспомним Петра I и Екатерину II, которые сами возглавили профессиональную работу по реформированию государственной системы управления, а также выдающихся реформаторов М. Сперанского, С. Витте и П. Столыпина, пользовавшихся в период реформ доверием императоров и, к тому же, имевшим достаточно высокий должностной статус. Благодаря концентрации в своих руках мощных политического, административного и материального ресурсов эти деятели могли принимать серьезные реформаторские решения и поэтому оставили заметный след в преобразовании России.
По нашему мнению, с учетом этого опыта федеральный орган по управлению государственной службой должен возглавить или непосредственно курировать Руководитель Администрации Президента РФ. По крайней мере, статус руководителя этого органа должен быть не ниже статуса Министра финансов РФ. Это важно, потому что процесс управления административной реформой и реформой государственной службы должен быть единым, если хотим, чтобы результаты реформ были закреплены надолго.
Я полностью согласен с подготовленными рекомендациями нашего семинара в части этапов создания этого органа. Для начала необходимо немедленно оживить предусмотренный ст. 26 ФЗ “Об основах государственной службы Российской Федерации” Совет по вопросам государственной службы при Президенте РФ, введя в его состав ныне действующие комиссии по реформированию государственной службы и административной системы. Сопредседателями Совета могли бы быть назначены Руководитель Администрации Президента РФ и Председатель Правительства РФ. Для обслуживания непрерывной деятельности Совета можно было бы усилить соответствующие подразделения в Управлении кадров Администрации Президента РФ или восстановить Управление федеральной государственной службы и кадровой политики (оно уже существовало в составе Администрации в середине 90-х годов!). Позже, в 2004 году это Управление можно было бы преобразовать в Министерство (или Комитет) по государственной службе. Название можно было бы и уточнить, поскольку, строго говоря, оно не отражает работу, связанную с административной реформой.
Нужно иметь также в виду, что в зарубежных странах крупные программы реформирования системы государственного управления и государственной службы рассчитаны на десятки лет. Об этом говорят примеры Великобритании, Канады, США, Новой Зеландии и др. стран. Поэтому масштабную программу реформирования уже в 2004 году следовало бы широко обсудить в обществе.
И ещё один критерий, о котором нужно помнить. Необходимо опираться на уже одобренные обществом и государством концепции, а точнее на иерархическое дерево концепций. В нашем случае это отдельные (отраслевые) концепции: административной реформы, реформирования государственной службы, кадровой политики, которые находясь на одном уровне должны быть увязаны между собой и опираться на концепцию социально-экономического развития страны на перспективу (вспомним хотя бы цель – увеличить ВВП вдвое за 10 лет!), а та, в свою очередь, - на Конституцию Российской Федерации.
Конечно, желательно, чтобы во главе органа по управлению государственной службой стояла яркая, волевая личность. К счастью, такие люди вокруг В.Путина есть и одного из перспективных молодых руководителей Администрации Президента РФ можно было бы назначить руководителем проекта по решению масштабной задачи реформирования системы управления в стране. По нашему мнению эта задача сложнее, чем задача приватизации, стоявшая в начале 90-х годов. Несколько лет успешной работы на этом посту позволили бы подготовить исключительно квалифицированного государственного деятеля, способного занять любой пост в государстве, поскольку эта роль дает уникальную возможность теоретически и практически изучить работу всего государственного механизма и общественного самоуправления страны.
Высказанные суждения основываются не только на теории, но и на практике, которая включает трехлетний опыт работы созданных в 1991 году Роскадров в составе Российского Правительства. Не буду говорить о позитивном опыте работы этого органа – он описан в нескольких книжках, подготовленных нами. Напомню лишь, что успех Роскадров на начальном этапе объяснялся, прежде всего, тем, что они подчинялись напрямую первому вице-премьеру, а премьером в начале 1992 года был Президент РФ. Именно благодаря близости к Президенту РФ в 1992 г. Роскадрам удалось сохранить в федеральной государственной собственности десять бывших партийных учебных заведений, составляющих сегодня основу территориальной системы РАГС, чья рыночная стоимость, вероятно, составляет десятки миллионов долларов.
Когда Б.Ельцин в середине 1992 года передал полномочия главы Правительства Е.Гайдару, внимание к проблемам государственной службы и кадровой политики резко ослабло. Можно предполагать, что в условиях надвигавшейся приватизации многим эта работа могла помешать. Возможно, и сейчас отсутствие организованного начала в реформировании системы государственного управления – в интересах крупных экономических и политических игроков, преследующих собственные цели.
Вернемся к негативному опыту Роскадров - он чрезвычайно важен: до тех пор, пока лично Президент Российской Федерации или его доверенное лицо хотели подвижек в области создания современной государственной службы или оптимизации государственной системы управления, Роскадры и другие структуры в Администрации Президента РФ добивались каких-то положительных результатов даже в условиях незначительного бюджетного финансирования этого процесса. Стоило ему расхотеть или забыть об этой проблеме в 1995 году, как вся деятельность по реформированию государственной службы оказалась замороженной до 2000 года.
Конструктивное отношение к обсуждаемой проблеме нынешнего Президента РФ внушает уверенность, что понимание необходимости реформ и желание их реализовать у руководства страны имеются. Мы, ученые и практики, должны предложить широкий набор вариантов организации этих реформ и представить убедительную аргументацию своих предложений.
Нынешнее обсуждение, в котором высказываются нередко полярно противоположные мнения об организации реформ, свидетельствует о том, что сейчас в стране, в отличие от начала 90-х годов, стало на несколько порядков больше разнообразных специалистов, заинтересованных в реформах, и готовых участвовать в этом процессе. И это уже само по себе крупное достижение последнего десятилетия и залог будущего прогресса. Будем надеяться, что наши рекомендации помогут Администрации Президента РФ подготовить рационально обоснованное решение о сроках и условиях создания федерального органа управления государственной службой.